《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》解读

    一、如何理解总则和领导体制的核心内容

（一）“总则”解决了五个基础问题

1.立法宗旨。（1条）维护党的纪律、规范监督执纪工作，也就是解决执纪监督权力的配置和运行问题。

2.指导思想。（2条）两个出发点和落脚点：依规治党和执纪，把权力关进笼子；建设忠诚干净担当的队伍。不仅要管住权力，还要发挥权力的价值：体现忠诚、激发担当。

3.工作原则。（3条）一是“四个意识”，突出政治性；二是双重领导，侧重垂直性（办案以上级纪委领导为主）；三是两个维度（事实依据、纪律准绳），体现灵活性（惩前毖后、治病救人，主要体现在自由裁量权和解释尺度上）；四是两个基点，强调严谨性（信任、监督。严格程序、管控风险，全流程监督）。

4.执纪形态。（4条）四种形态由理念落地到实践，上升到理论，最后固化为制度。纪律审查以事实为依据、以情节定形态；审查手段以红脸出汗为起点、以双开移送为末端。前面把关越严，滑向后面的越少，最终实现理想中的黄金分割比例。

（二）“领导体制”解决了权力分配和运行的核心问题

1.一般管辖原则。（5、6、7条）规定各级纪检机关的管辖权。

2.特别管辖原则。（8、9条）指定管辖和提级管辖。上级纪委有权指定下级纪委对其他下级纪委管辖的违纪问题进行审查。指定管辖主要是为防止利益冲突，反贪司法实践中常用。综合来说，指定管辖一般有3种情形：一是管辖权不明；二是管辖权有争议；三是有管辖权者不宜行使管辖权。

关于提级管辖，也就是“上级纪检机关必要时可直接进行执纪审查”，此款比较少用，但是必须有。某省纪委有过在市纪委办案遭遇粗暴干涉的情况下提级管辖的先例。

3.重要事项处置程序。（10条）

一是重要事项请示报告。立案、处分等重要事项向党委请示汇报、向上级纪委报告；重要情况，包括过程和结果要及时报告。二是重要问题集体研究，主要领导审批。涵盖从线索处置到案件审理、处置执行全过程。那么，什么是重要事项、重要情况、重要问题？如何确保本条得到善意执行，避免个人意图裹挟组织行为？需要在案例分析的基础上作出具体界定。

4.权力配置。（11、12条）三权分设、一极统揽。执纪监督、执纪审查、案件审理分设，通过相互制约，防止利益冲突。

执纪监督室不再从事审查，核心职责是把握联系单位政治生态情况，重点工作是监督联系单位党组（党委）落实全面从严治党主体责任，关键抓手是推动体制机制建设、扎紧制度笼子，实现标本兼治，同时对于一般性的违纪问题进行处理。执纪审查室不再固定联系单位，重要职能是强化审查能力和水平，主要负责对涉嫌严重违纪或者植物违法、职务犯罪等问题进行初核和立案审查调查，严格按照《规则》的程序和时间要求办理,按照“一事一授权”原则，对问题线索开展初核，对符合立案条件的进行立案审查，对严重违纪涉嫌违法的重大案件组建审查组开展工作，并剖析典型案例，提出完善体制机制和法规制度的建议。案件审理部门就主要是对需要进行党政纪处分的案件进行把关审核。

除了上述3个部门以外，还有案件监督管理部门和党风政风监督部门，具体这里不再赘述。

二、具体程序环节重点提示

1、《规则》专设“监督检查”一章，明确了监督重点和要求，强化了对党员、干部以及监察对象依法履职和行使权力情况的日常监督。强调党委（党组）在党内监督中履行主体责任，纪检监察机关履行监督责任，将纪律监督、监察监督、巡视监督、派驻监督结合起来。

《规则》第十三条明确，重点检查遵守、执行党章党规党纪和宪法法律法规，坚定理想信念，增强“四个意识”，坚定“四个自信”，维护习近平总书记核心地位，维护党中央权威和集中统一领导，贯彻执行党和国家的路线方针政策以及重大决策部署，坚持主动作为、真抓实干，落实全面从严治党责任、民主集中制原则、选人用人规定以及中央八项规定精神，巡视巡察整改，依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及恪守社会道德规范等情况，对发现的问题分类处置、督促整改。

《规则》规定党内监督情况专题会议、信访举报、党员领导干部廉政档案、干部选拔任用党风廉政意见回复、纪律检查建议或者监察建议等制度；强调纪检监察机关应当结合被监督对象的职责，加强对行使权力情况的日常监督，发现苗头性、倾向性问题或者轻微违纪问题，及时约谈提醒、批评教育、责令检查、诫勉谈话，提高监督的针对性和实效性。

《规则》第十九条提出，纪检监察机关对监督中发现的突出问题，应当向有关党组织或者单位提出纪律检查建议或者监察建议，通过督促召开专题民主生活会、组织开展专项检查等方式，督查督办，推动整改。

2、在线索处置环节，《规则》第二十条明确“信访举报部门归口受理同级党委管理的党组织和党员、干部以及监察对象涉嫌违纪或者职务违法、职务犯罪问题的信访举报”；第二十三条明确“案件监督管理部门对问题线索实行集中管理、动态更新、定期汇总核对”，确保对问题线索处置全程可控。

3、在谈话函询环节，规定谈话函询之前要严格审批，谈话内容应制作谈话笔录，必要时可以对被反映人谈话函询的说明情况进行抽查核实。在该环节，我个人认为有这么几点需要注意：一是找被反映人谈话时，可以由其所在党委（党组）、纪委监委（纪检监察组、纪检监察工委）有关负责人陪同，也可以委托其所在党委（党组）主要负责人进行；二是对于被反映不实的，或者没有证据证明存在问题，对其谈话函询材料予以采信了结的，需要向被函询人发函反馈；三、谈话函询材料要及时存入该人的廉洁档案；四是被谈话函询的领导干部应当在民主生活会、组织生活会上就本年度或上年度谈话函询问题进行说明，讲清组织予以采信了结的情况，存在违纪问题的，应当进行自我批评，做出检讨。

4、在初步核实环节，规定“党委（党组）、纪委监委（纪检监察组）应当对具有可查性的涉嫌违纪或者职务违法、职务犯罪问题线索，扎实开展初步核实工作，收集客观性证据，确保真实性和准确性”。其他就没什么好说的了。

5、在审查调查环节，突出强调党委（党组）对审查调查处置工作的领导，严格报批程序，明确审批权限，严格管控措施使用，重要取证工作应当全过程进行录音录像，纪检监察机关相关负责人应当通过调取录音录像等方式，加强对审查调查全过程的监督。在该环节，我个人认为有这么几点需要注意：一是立案审查调查决定应当向被审查调查人宣布，并向其所在党委（党组）主要负责人通报；二是审查调查应当充分听取被审查调查人陈述；三是忏悔反思材料、错误事实见面材料是必备的，需要连同其他材料一起移送审理。

6、在案件审理环节，规定纪律处理或处分必须坚持民主集中制原则，集体讨论决定，坚持审查调查与审理相分离，复议复查与审查审理分离，做到事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、手续完备、程序合规，严格依规依纪依法审核把关。

7、《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》专设“监督管理”一章，进一步强调纪检监察机关要强化自我监督，自觉接受党内监督、社会监督和群众监督，并规定了多项自我监督制度：纪检监察机关应当严格干部准入制度，严把政治安全关；审查调查组正式党员3人以上的，应当设立临时党支部；对纪检监察干部打听案情、过问案件、说情干预的，受请托人应当向审查调查组组长和监督检查、审查调查部门主要负责人报告并登记备案；严格执行回避制度以及建立健全安全责任制等。

《规则》强调加强纪检监察机关党的政治建设、思想建设、组织建设以及干部队伍作风建设。
　　《规则》第七十一条提出，对纪检监察干部越权接触相关地区、部门、单位党委（党组）负责人，私存线索、跑风漏气、违反安全保密规定，接受请托、干预审查调查、以案谋私、办人情案，侮辱、打骂、虐待、体罚或者变相体罚被审查调查人，以违规违纪违法方式收集证据，截留挪用、侵占私分涉案财物，接受宴请和财物等行为，依规依纪严肃处理；涉嫌职务违法、职务犯罪的，依法追究法律责任。
　　《规则》第七十三条提出，“建立办案质量责任制，对滥用职权、失职失责造成严重后果的，实行终身问责”。

针对《规则》，我就说这么多，大家平时可以多去学习一下，咱们南京纪检组关于信访举报工作规定，就是按照《规则》同时结合区域内单位实际情况来制定的，等印发之后请大家认真学习运用。下面我再从两个方面来讲一下如何理解把握和贯彻落实《规则》。

三、如何把握《规则》的精神实质

1.政治性。体现从严治党、依规执纪的价值导向，但不苛求每一条都完美无缺。《规则》只有77条，而最高检《人民检察院侦查贪污贿赂犯罪案件工作细则》有135条，《规则》只有一条规定指定管辖，最高检《细则》有好几条，包括下级检察院可以主动请求将案件移送上级检察院侦查，非常具体。

2.时效性。《规则》着眼于解决突出问题，指向明确。从理论上说，监察体制改革后出台规则最好，但是解决执纪权运行中的利益冲突问题不能拖延了；既然已经出台了，就要为监察体制改革留出空间，所以有些条文具有过渡性。如果说三转是战线收缩，是一种物理现象，那么体制改革、规矩再造是结构重组，是化学反应，难度更大。通过部分严重违纪案可以看出，反贪调查权的利益冲突至今尚未解决好，我们的探索也刚刚开始，要边试边完善。从行为规范的性质看，工作规则应该是个程序性规定，但同时规定了干部准入问题和借调人员管理问题，具有综合性的特点，只要好用，不管是否好看。

3.程序性。程序是必要的慢。程序化是党内监督的发展方向，是确保监督有权威、可持续的保障。执纪权的公开有限，过程公开尤其难，必须通过设置程序实现内部制约。这些程序一旦运行成熟、得到规范，就会体现为效率，而不是麻烦。

4.探索性。四个方面：一是党纪成为和法律并行的规范体系，这是中国特有的政治现象，党内监督应该形成一套什么样的程序，是无人区的探索。二是“两个责任”融合中的利益冲突问题。《规则》第29条规定，函询同时要抄送被函询人所在党组织主要负责人。如果所函询问题涉及该负责人呢？该条第二款规定，这种情况下，被函询人直接回复发函机关。但是，发函时已抄送给他、他早就知情了，如何防范他干预？需要探索。三是执纪监督和执纪审查部门的权力划分，以及一些“溢出”职责的划分问题，比如《监督条例》第29条中各种分析研判的职责由谁承担，有待探索。四是《规则》规定市地以上纪委可以探索执纪监督和执纪审查部门分设，也体现了探索性。

5.前瞻性。人不能理想化，但要有理想，以发展眼光看问题。有些程序很啰嗦，以目前的违纪问题体量来看，完成这些程序非常耗时。党的十八大以来已查处30多个中央委员、候补委员和中央纪委委员，习近平总书记强调，“这样的情况决不能再出现了。”我们保持定力、挖山不止，举报量一定会逐步减少，总有一天，我们掘地三尺也不会有像现在这么多贪官了，我们的程序意识也明显增强了，就不觉得啰嗦了。

四、如何全面贯彻落实《规则》

《规则》权力配置和制度安排充分体现了信任与监督、权力与责任、适度集中与分权制衡的统一，这种统一性就是法治的精神。法治思维不是一朝一夕养成的，但可以通过强化训练而加快速度。所以，别人台上干，我们台下练；别人动真枪，我们进新货，务必要学深悟透、主动储备、积极应对。

1.系统学习。结合重要党内法规对照学。《监督条例》（第四章）对纪委监督的领导体制、工作方式、程序和时效有明确规定。本《规则》在一些方面对《监督条例》做了扩大或保守解释，除了前面关于派驻监督“重要问题”通报的规定，《监督条例》第31条规定，纪委“约谈被反映人，可以与其所在党组织主要负责人一同进行”，而《规则》第28条规定，可以由被谈话人所在党委（党组）、纪委监委（纪检监察组、纪检监察工委）有关负责人陪同，扩大了选择范围，这样有利于防止利益冲突。

2.全面落实。动态观察和总结规则执行情况。选择部分市县和派驻机构作为观测点，结合对纪律处分条例、监督条例等执行情况的分析，跟踪观察《规则》执行情况，及时请示报告遇到的问题，及时总结推广好经验。

3.推动工作。一是结合十八大以来的党内重要法规，重新梳理各类主体责任清单，特别是党委书记、纪委书记、纪检组长的责任清单，作为其述职的必述内容。二是以纪委书记、纪检组长述职和请示报告制度为抓手，细化规范对下级纪委和派驻机构的领导，深化两报告，推动纪委监督向基层有效延伸。

4.提升能力。我们经历了从法言法语到纪言纪语，再到党言党语的阶梯变化，以后三言三语都要精通，既要纪法分开，又要纪法衔接，注重绩效。两点建议：一是上好两堂课。邀请有关专家讲解法治思维；邀请地方纪委监委同志讲解工作规则及运行中存在的问题。二是关注程序问题。我们通常所说的“问题”导向，不仅指向具体违纪问题，更要指向程序问题。基层违纪问题多发，主要是执行程序太粗放、太多漏洞，导致同一性质的问题。这就是法治思维、规则意识，也是治本之策。